摘 要：改革开放至今，我国民办高等教育规模不断扩大，取得长足发展，同时，也面临着风险与挑战，主要风险包括政策风险与发展风险。文章主要论述民办高等教育的发展风险，主要表现为战略风险、市场风险、信誉风险、内部治理风险和法律与监管风险五类。民办高等教育发展风险的成因在于利益相关者之间利益冲突与利益融合的矛盾转化。为应对民办高等教育的发展风险，应建立民办高等教育发展风险防范机制，而民办高等教育发展风险防范机制建设，要解决落地问题，应建设“主体、抓手、引擎、保障”共同作用的机制运行模式。
关键词：民办高等教育;风险;防范机制;
作者简介：邓忠波，男，副研究员，博士，西南财经大学北京研究院副院长，主要从事劳动经济学研究。*张浩，男，副研究员，中国教育科学研究院职业教育与继续教育研究所副所长，主要从事政治学研究。
文章来源：西华大学学报(哲学社会科学版) 2022,41(06),83-91
基金：国家社会科学基金“十三五”规划2019年度教育学一般课题“社会承担教育责任的机制研究”（项目编号：BGA190049）。
改革开放至今40多年间，我国民办高等教育取得了长足发展。民办高等教育办学规模不断扩大、办学质量不断提高、社会影响不断提升，与公办高等教育形成相互补充、共同发展的格局。民办高等教育领域的资本合作、多元协同、社会参与愈来愈广泛，民办高等教育的发展表现出了复杂化、多元化、市场化等特点。2021年5月14日，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《民促法实施条例》）出台，标志着我国民办教育发展正逐步朝着规范化迈进。如何贯彻落实民办高等教育的规制政策，应对可能遇到的风险与挑战，建立一套行之有效的风险防范机制，是当前推动民办高等教育事业健康发展的时代课题。
本文按照“信息分析—发现问题—解决问题—政策建议”的思路，首先，采用爬虫技术，对网络上涉及民办高等教育的信息进行抓取，全面收集民办高等教育的现状、问题、治理、发展及机遇等信息。在此基础上，通过知网文献检索，选择期刊、会议与报纸为文献来源，以“民办高等教育”为检索主题，检索时间截至2021年6月10日。文献层次选择，以期刊数据库的北大核心期刊为来源，报纸数据库剔除了非学术文献，会议选择了全部会议，最终检索到核心期刊文献3 369篇，会议文献496篇，报纸文献898篇。然后，对检索到的文献进行梳理，剔除相关性不强的文献，选取与民办高等教育风险紧密相关的核心期刊文献1 103篇、会议文献113篇、报纸文献169篇进行整理和分析，形成民办高等教育发展的风险问题汇总表。分析结果显示，师资风险、政策风险、资金风险、教学风险和生源危机是民办高等教育发展的五大风险问题，文献覆盖率分别为34.87%、34.66%、28.01%、22.53%和18.84%，管理困境、社会认可度不高、产权困境、监管不足、不公平待遇，文献覆盖率分别为18.41%、13.14%、11.84%、9.96%、9.24%。最后，结合专家调查反馈的问题，对民办高等教育发展全部风险问题进行归因、排序，找出核心问题并进行分类。
按风险问题的生成原因及产生结果，我国民办高等教育风险主要分为政策风险和发展风险两大类。政策风险是因国家政策制定、政策执行及政策变化等给民办高等教育带来的不确定性，所带来的后果是影响民办高等教育的系统安全性、稳定性。发展风险是民办高等教育在由低质量、低水平向高质量、高水平转变过程中，因学校自身组织成长及外部环境变化所产生的不确定性，所带来的后果是影响学校的持续发展和办学治校的合法性、合规性。政策的制定和执行事关民办高等教育事业的发展，其重要性不言而喻。因此，政策风险也是公共管理学科的重点，对此已有丰富的研究成果[1]，本文不再围绕政策风险及其防范展开论述，主要分析民办高等教育的发展风险。
一、民办高等教育发展风险的类型
民办高等教育内、外部关系错综复杂，多种矛盾纵横交织，各类问题层出不穷，按照主次矛盾关系的原理，找到影响民办高等教育发展的主要矛盾至关重要。主要矛盾处于事物发展的支配地位，找出主要矛盾，也就找到了解决复杂问题的关键。分析民办高等教育发展风险的多种表现形式，对风险进行进一步归纳细分，当前我国民办高等教育发展风险主要为以下五个类型（表1）。
一是战略风险，可理解为民办高校战略层面因素导致的损失及不确定性。战略风险对学校发展定位、目标、资源、竞争力、品牌、办学效益等有着重要影响。战略风险影响着学校的发展方向、学校文化、生存能力、办学效益等。民办高校战略一般包括发展战略、品牌战略、营销战略、人才战略、资源开发战略等。归纳来看，战略风险主要是集中在战略定位、战略实施和战略管理三个方面，表现为：战略定位的谋划不够、学校的特色定位和差异化优势构建不足、战略定位不能达成一致；组织结构、学校资源、学校治理文化与战略之间的匹配度不高；“一流执行+二流战略”“一流战略+二流执行”现象突出[2]。
二是市场风险，这里，市场的概念是从商品市场的定义引申而来。简而言之，民办高等教育市场是教育产品（或教育服务）和产品价格建立的过程。市场风险主要集中在民办高校的生源风险、就业风险和价格风险方面。具体表现为：社会对高质量教育产品需求增长的趋势下，仍处于低水平的高校面临生源危机；在现有的教育市场存量既定情况下，受公办高校扩招扩张、国外高校留学吸引、中外合作办学等多方面因素影响，一部分生源分流，挤压了民办高校的生源空间；学生流失率高、教育产品性价比低等，造成生源萎缩；民办高校对就业工作投入低、机制不健全、就业结构性矛盾突出、产教融合未形成稳定的人才供应链；价格趋同、人为操作的价格上涨、办学经费高度依赖于学费等。
三是信誉风险。基于信誉的无形资产和生产力性质，从有损信誉的行为和信誉塑造缺失角度，信誉风险分为信用风险和声誉风险。信用风险主要涉及民办高校办学治校中的虚假行为和违约违规行为，声誉风险主要涉及民办高校的社会认可度、教育产品质量、公共关系管理等。具体表现在：招生的虚假宣传、就业的虚假承诺、举办者资质呈报的虚假行为；举办者违规变更、恶意终止办学、抽逃资金、挪用办学经费、违规招生、空挂学籍、使用虚假信息建立学籍等行为；侵犯师生权益、市场化办学手段过度、文化建设落后、品牌建设不足、公共关系处理不当等行为。信誉风险发生后不仅会影响学校的办学质量和组织形象，还会毁坏整个民办教育行业的信誉度，增加社会对民办高校的偏见与歧视。
四是内部治理风险，指民办高校办学治校因制度设计不合理或运行机制不健全等，给学校带来的不稳定性及影响。内部治理风险隐藏在多方面，某一方面的单一风险有一定的潜伏期，产生的影响是有限的，甚至是不易被察觉的，但众多风险相互作用、逐步积累，最终可能导致风险的叠加反应。当前，内部治理风险集中体现在：法人治理结构不健全、家族化管理倾向、制度机制科学体系不强、资产与财务管理规范性不够等。
五是法律与监管风险，是指因民办高等教育实践走在法律法规前面，法律与监管的相对滞后和缺失，给民办高等教育发展带来的不确定性。民办高等教育的法律与监管，必须关注民办高等教育发展的新动向，教育、人力资源社会保障、市场监督管理等部门应找准法律与监管的需求重点。因性质、类型、层次及办学模式等差异，民办高校各具特色，监管应随民办高等教育发展而不断创新。法律与监管风险集中表现在：机构型监管为主，功能型监管转变尚未形成，各部门监管协调成本高、时效性不足；规则型静态监管为主，过程型动态监管尚未形成，尚不能根据民办高等教育的整体运行状况做出动态性评判和差异化监管；教育督导检查的结果运用不足，未能促进形成公开化的社会监督机制和有效的成果运用机制等。
表1 民办高等教育发展风险分类
二、民办高等教育发展风险的成因
从风险的本义看，民办高等教育发展风险即为发展中某种不利事件（或损失）发生的概率及其后果的函数，表达形式为：R=F(P,C),R表示风险，P表示不利事件（或损失）发生的概率，C表示不利事件（或损失）发生的后果[3]。显然，P、C是主要变量，后果是一种必然，而不利事件的发生是前提条件，是什么导致不利事件发生？排除自然力所导致不利事件发生的类型，另一类就是人为原因导致的，归根结底，不利事件的发生取决于人，也即是利益相关者，利益相关者是核心因素。因而，风险形成的源动因在于民办高校利益相关者之间的关系，利益冲突则不利事件发生，风险形成；利益融合则不利事件不发生，风险不会产生。因此，分析利益相关者的利益诉求，理解利益冲突与利益融合的矛盾运动，是了解风险形成的关键。
(一)利益相关者诉求分析
一是内部利益相关者。内部利益相关者主要包括举办者、教师、受教育者。第一，举办者。除举办者具有“教育情怀”、办学动机受公益性驱动这一类型外，无论民办高校是营利性或非营利性登记，民办高校举办者的诉求本质上依然是资本回报，获得经济利益，只是表现为显性和隐性的不同形式。作为民办高校出资方，举办者诉求包括办学收益、分红等显性资本回报，以及获得学校控制权、社会资本、文化资本等隐性利益。第二，教师。与公办高校相比，民办高校教师流动性比较大。教师与学校是人事聘用关系，处于话语权劣势地位，他们的诉求主要是收入保障、发展需求和社会认同。收入保障，即获得较满意的薪资报酬，满足人的物质需求；发展需求，即获得教学及科研资源，有稳定的发展空间及晋升渠道；社会认同，即获得和公办高校教师平等地位、话语权，得到学生、学校、社会的认可与尊重。第三，受教育者。受教育者是重要的利益相关者，受教育者的数量直接影响着民办高等教育的发展。民办高等教育持续发展主要资金来源是受教育者缴纳的学费，受教育者在付出高昂经济成本后，最强烈诉求就是获得良好的教育，提高自身能力，实现自身发展目标[4]。二是外部利益相关者。外部利益相关者主要包括政府和社区。政府是国家意志的集中体现者和社会公共利益的代表者，是民办高等教育的最终受益者，对民办高等教育负有扶持和规范的责任。政府应为民办高等教育提供良好的发展环境。同时，政府也期望民办高校能遵守法律法规，在为国家培养优秀人才、创造社会收益等方面发挥积极作用。政府的诉求包括教育利益和社会利益，即是为社会培养合格人才和助推经济社会发展。民办高校会给所在社区的经济、文化、治安等带来影响，社区也是民办高校的外部利益相关者，民办高校需对所在社区承担一定社会责任。民办高校发展可以带动当地消费，促进经济增长和社区进步，社区也为民办高校发展提供劳动力、土地等。社区的诉求在于：希望民办高校是对社区有积极作用的成员，能对社区事务做出贡献，推动社区发展[5]。
(二)利益相关者利益冲突与融合的矛盾转化
利益相关者众多，需要重点研究主要利益相关者。《民促法实施条例》文件中提到了主要利益相关者，分别是代表政府的行政职能部门、举办者、教师。因而，最为主要的利益关系，一是教师与举办者，二是政府与举办者。教师与举办者之间的利益冲突与融合体现在劳资关系与分配关系的变化上。无论是营利性还是非营利性民办高校，都存在着类似企业的管理模式、运行机制等，举办者的企业思维相对根深蒂固，办学过程中更加注重经济效益。举办者重视成本控制，分配机制上，控制教职员工薪酬福利、培训费用、校园建设成本等。而教师希望获得较满意的经济报酬、个人较好的成长、良好的工作环境。要满足教师的需求，举办者必须让出一部分经济利益，因此，举办者与教师之间存在利益冲突。同时，举办者和教师之间也存在利益融合，当学校获得较好发展，享有较高的社会认可度，举办者和教师都会因此而获利。当举办者和教师产生利益冲突，劳资矛盾一旦激发，极易引起连锁反应，不利事件发生概率变得更大，将导致民办高校战略执行不畅、教育产品质量和社会认可度下降、形成内部治理障碍等，最终形成民办高校的战略风险、信誉风险、内部治理风险等发展风险。政府与举办者的利益关系。政府与举办者之间存在着信息不对称，相对政府而言，举办者更了解自己的办学实力、资金状况、师资力量等信息，举办者是信息优势方，政府是信息劣势方。政府与举办者的利益冲突，实质上是整体利益与局部利益的冲突。政府从国家教育事业发展的角度出发，鼓励举办者投资办学，扩大教育资源供给，减轻政府财政压力，满足人民群众的教育需求，助推社会经济发展，追求整体的教育利益和社会利益。如果举办者基于信息优势将自身局部利益放在优先位置，首先考虑自身利益、资本增值、办学盈利等，那么，学校的办学理念、人才培养、管理服务等一系列教育活动必然会受到资本逐利动机影响，而不是以满足国家和社会发展需要为首要目的，举办者与政府之间必然会产生利益冲突。当政府的政策或行为影响到举办者自身利益，举办者往往会出现虚假行为、违规行为、欺诈行为等等，将导致形成市场风险、法律与监管风险、信誉风险等。民办高等教育发展进程中“风险”与“发展”是一对固有矛盾。矛盾就是对立统一。对立意味着利益冲突，利益相关者双方相互排斥、相互对立、相互斗争，则风险生成。统一意味着利益融合，利益相关者双方相互吸引、相互联结，民办高等教育就能获得发展。风险是绝对的，是必然存在；发展是相对的。风险与发展作为矛盾双方相互依赖，共同存在于民办高等教育统一体中；双方又相互贯通，并在一定条件下相互转化。民办高等教育发展就是这样一个“发展—风险—规制—高质量发展—新风险”螺旋上升的过程，表现为利益相关者“利益冲突—利益融合—新利益冲突—利益再融合”[6]。
三、民办高等教育发展风险防范机制
“机制”一词本义是指机器的构造和工作原理。对机制的理解，应把握两点：一是事物各个部分的存在，“存在”是前提；二是事物各个部分之间关系的具体运行方式，“运行方式”是把各个部分联系起来协同运作、发挥作用的纽带。对民办高等教育风险防范机制的理解，从机制本义角度，风险“存在”在前文中已经介绍，另外，就是防范风险的“运作方式”，也就是如何运行和操作[7]。首先，解决“谁操作”的问题，也就是“主体”问题。其次，解决“如何运行”的问题，也就是运行的动力、方法、保障问题。机制建设实质上就是构建“运行方式”，民办高等教育风险防范机制的建设关键在于各种“存在”的“运行方式”和支持“运行方式”的制度体系保障。“一个主体、两个引擎、两个抓手、一个保障”的机制模式：一个主体，即教育部指导下的第三方“民办高等教育研究新型智库”，解决的是“谁操作”的问题，是民办高等教育风险防范机制建设的中心和关键；两个“引擎”，即数据治理和信息披露，是民办高等教育风险防范机制建设的内核和动力；两个“抓手”，即开展民办高等教育调查和民办高等教育发展质量评估；一个“保障”是制度保障，即为民办高等教育风险防范机制提供保障而建立的制度体系，这是机制有效运行的基础。图1为民办高等教育风险防范机制运行模式图。
(一)作为主体的民办高等教育研究新型智库
研究民办高等教育问题，智库应发挥主体作用。美国的教育智库数量居世界首位，从其教育治理经验看，智库对于教育的发展起到了重大推进作用。一方面，我国的民办高等教育发展迅猛，化解民办高等教育改革发展中的风险，迫切需要智库来提供具有前瞻性、全局性、实践性的智力成果作为政府的决策参考和行动指引，建立研究民办高等教育的新型智库是科学选择。另一方面，中国民办高等教育治理，要有符合中国国情的第三方评估。谁来主导这类评估工作？社会第三方机构以绝对独立身份来进行研究，从国家数据安全角度并非最优选择，应建立相对独立的“民办高等教育研究新型智库”，例如，依托教育部指导下的直属高校而建立的高校智库。民办高等教育领域的政策评估需要专业性的经验判断和科学的评估方法及工具，智库对政策问题的专业性认知有助于明确公共政策评估的目标和评估操作的结构化，评估方法的专业性则保证产出可信的评估结果。因此，区别于“传统教育研究智库”，新型智库研究人员的背景除教育学专业之外（表2），还应有经济学、统计学、管理学等背景的人员，研究领域侧重教育现实问题的研究，研究特点侧重于数学建模与数据挖掘，注重数据调查分析，采用数学建模和数据挖掘的研究方法，对民办高等教育现实问题进行动态研究。智库应开展民办高等教育风险等问题的长期性、系统性研究，不断为政府提供科学决策咨询。 表2“民办高等教育研究传统智库”和“民办高等教育研究新型智库”的特点比较
(二)“调查”和“评估”两个抓手
民办高等教育体量大，牵涉因素多，提升民办高等教育治理能力必须要找准抓手。“调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权。”“调查”能够提高对民办高等教育的认识，科学调查分析方法有助于发掘民办高等教育发展规律，有利于正确认识民办高等教育发展现实，为正确制定政策和执行政策提供参考依据。“调查”必须要采用最适宜的方式。除实地调查、访问调查，建立民办高等教育的网络调查平台应是最优选择。基于研究方法和数据安全的考虑，应建设民办高等教育的云调查私有化平台，以平台为载体，进行民办高等教育的抽样调查和数据分析。有了调查平台，民办高等教育领域的风险问题、发展问题等，也就找到了最有效的研究工具。“调查”这个抓手是“评估”抓手的基础，“评估”以及数据挖掘分析等量化研究均需要“调查”作为研究保障。民办高等教育发展评估的有效性是进行风险控制、提高民办高等教育发展水平、实现民办高等教育现代化的重要保障。一般来说，教育评估模式分为政府主导型、社会主导型、多主体合作协调型，前两种模式存在各自的优缺点，对于民办高等教育问题的研究，多主体合作协调型评估模式是最优选择。这里的多主体合作协调型模式，主要是指政府、智库、民办高校和社会共同参与的协调型模式。智库和社会力量介入民办高等教育评估，既可以杜绝民办高校对自己的教育质量自吹自擂，亦可以避免政府过多地行政干预，有利于提高评估的公正性、客观性和专业性，还可以避免单一主体评估的种种弊端，让以智库等第三方为主的评估与其他各方协调，形成一种有效互补的立体化评估体系。评估民办高等教育发展需要评估标准、评估样本、评估数据，但目前尚未有被广泛认可的评估标准和指标体系。开展我国的民办高等教育评估指标体系建设是一个系统化工程，还需要深入研究，例如：一级指标、二级指标、观测点（三级指标）的设置；评估标准规范化，观测点及各级指标的权重计算；评估结果的输出设计和评估结果的反馈运用等等。我国的民办高等教育发展评估指标体系应侧重于两个方面：一是质量评估；二是可持续发展能力评估。
(三)“数据治理”和“信息披露”两个引擎
推动民办高等教育发展质量变革、效率变革、动力变革，实现民办高等教育高质量发展，必须提升民办高等教育的科学研究水平，发挥好数据生产要素的创新引擎作用。实现民办高等教育数据治理是推进民办高等教育治理体系和治理能力现代化的重要组成部分（图2）。当前，民办高等教育领域的数据应用停留在基本的统计分析层面，即收集数据、整理数据、分析数据、发布数据、使用数据、保存数据等。无论是政府还是学校，整体上，初步形成了基本数据治理意识，但尚未具备数据治理能力，更谈不上深度的数据挖掘分析能力。大数据时代，应确立民办高等教育数据治理主体，主体应具有全员性特征，以独立的第三方机构为核心，链接教育行政部门、民办高等教育提供者、民办高等教育需求者和民办高等教育数据使用者，最终，民办高等教育数据治理，将联通各数据孤岛，建成与动态环境匹配的数据库，并且为民办高等教育发展提供有效的评估标准，为教育行政部门即时评估民办高等教育发展水平，控制民办高等教育发展风险提供现实依据。
民办高等教育信息披露是民办高等教育提供者向利益相关者传递当前经营实力和未来发展潜力的信息，从而与利益相关者进行沟通的重要方式（图3）。建立民办高等教育信息披露制度和与之配套的全国性民办高等教育信息披露平台，在教育行政部门的指导下，授权第三方机构对民办高等教育信息披露平台进行日常运营管理，是推动落实《中华人民共和国民办教育促进法》相关要求的现实有效路径，能够切实提高民办高等教育提供者的创新能力和民办高等教育需求者的认知能力，强化教育行政部门的督导能力。民办高等教育信息披露文件主要包括招生宣传报告、学校发展质量报告等，包括学校基本情况、党建工作、教学质量、科研质量、就业质量等方面的分项报告。发生可能对学校的存续和发展质量产生较大影响的重大事件，民办高等教育需求者尚未得知时，民办高等教育提供者应当立即披露，说明事件的起因、目前的状态和可能产生的影响，并形成专项报告[8][9]。
(四)机制有效运行的制度保障体系
实践创新必然要与制度创新相结合，制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，民办高等教育风险防范机制运行模式图（图1）是实践创新构想，其有效运行的基础是配套的制度创新与保障。为应对民办高等教育发展中的新情况、新问题，应在坚持《中华人民共和国民办教育促进法》为主的系列教育法律法规的前提下，积极稳妥地推进民办高等教育风险防范机制建设中的各项具体制度的改革和创新，建立健全风险防范急需的制度、满足长效和管长远必备的制度。例如，民办高等教育数据治理制度体系，急需建立信息披露制度、数据收集制度、数据使用制度、数据共享制度和数据素养培育制度等创新制度。制度保障方面，从保障的角度，制度主要体现出教育行政部门对于涉及民办高等教育发展的各个方面的政治支持、经济支持和运行规范。政治支持方面，民办高等教育风险防范是系统工程，需全系统的共同努力。例如，开展调查研究、评估与数据治理等等，第三方机构没有法律授予的权力，收集数据的过程是否顺畅、数据是否真实，仅取决于数据提供者的态度，要解决这一问题，就需要教育行政部门行政支持。经济支持方面，开展新型智库建设，以及后期的存续和高质量发展需要经费的投入，智库研究人员的物质和精神激励、新技术开发和优化升级等都离不开经济支持，要有相应的支持政策条款。运行规范方面，民办高等教育风险防范机制运行过程中，在分工协作、工作标准、运行程序、管理程序、资源配置、监督执行、责任追究等各个方面都需要建立可操作的制度，因此，推动民办高等教育风险防范成为制度化、常态化工作。目前，关于我国民办教育的各类政策不断出台，民办教育有望进入一个新的发展规范期。但也应看到，我国社会的主要矛盾依然没有转变，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾依然存在。这个主要矛盾同样存在于高等教育领域，主要表现为高等教育的不平衡不充分发展无法满足人民日益增长的高等教育需要的矛盾，因而，促进我国民办高等教育持续发展、高质量发展是我国高等教育事业的必然选择和内在要求。未来，民办高等教育在伴随我国经济社会发展的进程中，矛盾问题、风险挑战、不确定性因素可能不是趋向减少，而是会变得更多更新，新型风险更为隐蔽，新的不确定性因素更为复杂。要推动民办高等教育实现高质量发展，防范风险是首要任务，也是必要条件。全面防范民办高等教育发展风险，离不开对各种风险的表现、类型、特点、成因等的深入研究，离不开对风险的深刻认识和全面把握，进而才能找到防范风险、化解风险的有效办法，推动民办高等教育持续健康发展。
参考文献
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